《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》政策解读

按照《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》和《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《有效衔接意见》)的工作要求，2021年5月，中央农村工作领导小组出台了《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》（以下简称《指导意见》)，现将主要政策要点说明如下。

《指导意见》由五个部分组成：第一部分，健全防止返贫动态监测和帮扶机制的重要性和必要性。第二部分，明确监测对象和范围，对防止规模性返贫提出相关要求。第三部分，优化监测方式和程序，对风险消除程序作出规定。第四部分，完善帮扶政策，包括强化政策支持、坚持精准施策、加强社会帮扶。第五部分，强化组织保障，包括加强组织领导、加强部门协作、严格考核评估、减轻基层负担。

一、关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的重要性和必要性

2020年3月20日，原国务院扶贫开发领导小组出台《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》（国开发〔2020〕6号，以下简称“6号文件”)。各地认真贯彻落实工作要求，普遍建立实施防止返贫监测和帮扶机制，为如期全面打赢脱贫攻坚战提供了制度保障，发挥了重要作用。

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。“十四五”时期，要在全面解决绝对贫困问题基础上，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。巩固拓展脱贫攻坚成果是实现有效衔接的基础和前提，要清醒地认识到，目前还有一些脱贫户的发展基础还比较脆弱，一些边缘户还面临致贫风险，一些农户会因病因灾因意外事故等导致基本生活出现严重困难，脱贫地区特别是原深度贫困县摘帽时间较晚，经济社会发展基础薄弱，容易发生返贫致贫现象。对标对表新时代党中央、国务院关于建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制的新要求，针对各地工作中存在一些困难问题，需要进一步优化顶层设计，强化工作指导。

健全防止返贫动态监测和帮扶机制是从制度上预防和解决返贫问题、巩固拓展脱贫攻坚成果的有效举措。按照党中央、国务院的新部署新要求，要全面总结防止返贫监测和帮扶机制运行的经验成效，进一步健全机制，调整政策，细化要求。各地各部门要充分认识健全防止返贫动态监测和帮扶机制的重要意义，树牢底线思维，持续压实责任，继续精准施策，补齐短板，消除风险，做到早发现、早干预、早帮扶，切实防止返贫致贫，坚决守住防止规模性返贫的底线。

二、关于明确监测对象和范围

(一)监测对象

《指导意见》确定了三类监测对象。其中，脱贫不稳定户和边缘易致贫户指虽然已经超过现行扶贫标准，但各方面发展条件、特别是收入较低（没有超过监测范围）或不稳定，存在返贫致贫风险的脱贫户或一般农户。因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，是2020年底后新增的一类监测对象，这类人群从收入水平看，不能算脱贫不稳定户或边缘易致贫户，而是受突发事件影响，导致刚性支出骤增或收入骤减，基本生活出现严重困难的农户。

监测对象的范围是所有农村人口，也包括易地扶贫搬迁及同步搬迁等已转为城镇户籍的人口，要及时将有返贫致贫风险的农户全部纳入监测帮扶。开展定期排查、实行动态管理，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况，精准落实帮扶举措，切实防止返贫致贫。此外，为突出工作重点，强调要重点关注有大病重病和负担较重的慢性病患者、重度残疾人、失能老年人口等特殊群体的家庭。

(二)监测范围

考虑到各地差异，具体由各省综合本区域物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅、农村低保标准调整等因素，量力而行确定分年度收入监测范围，不再实行规模控制，实质上是对各地工作提出了更高的要求。如此安排，既从国家层面强调了工作底线要求，也给各省留有一定的调整空间，便于实际操作。

监测范围是确定监测对象的一个重要参考指标，而不是唯一标准，更不是重新划定新的贫困线。比如，农户收入低于监测范围，存在返贫致贫风险的，须纳入监测对象。“三保障”和安全饮水没有问题，收入持续稳定且无返贫致贫风险的，作为重点关注人群，不纳入监测对象。

(三)防止规模性返贫

考虑到各地区域发展、地域条件、农村人口规模存在较大差异，很难从返贫人口规模或返贫人口占比等方面界定规模性返贫、给出统一的量化标准。为便于指导各地工作，《指导意见》从突发公共事件、产业、就业、易地扶贫搬迁等方面梳理了规模性返贫风险点，从防范风险的角度提出了工作要求，并涵盖了对规模性返贫概念的定性表述。其中，突发公共事件有关表述和要求主要参考《国家突发公共事件总体应急预案》。

三、关于优化监测方式和程序

(一)监测方式

实际工作中，基层普遍存在监测方式单一的问题，有的地方农户对防止返贫政策了解不够、自主申报能力不足，申报渠道较少，有的地方部门预警基本没有发挥作用。为健全监测对象的快速发现和响应机制，《指导意见》对监测方式进行了细化完善，着力解决“农户不知道不会报”“干部走不到找不全”“部门参与少预警难”等问题。集中排查工作由国家统一安排部署，每年至少开展一次。此外，为进一步拓宽动态监测的信息来源，强化监测预警的及时性、全面性，提出了及时掌握分析媒体、信访等信息，拓宽风险预警渠道的要求。

(二)监测程序

基层普遍反映，实际工作中存在两方面困难。一是由于缺少农户授权，存在法律风险，难以协调相关部门开展预警和比对农户房产、存款等个人信息。二是由于缺少对民主公开的要求，群众不了解情况，实际操作中易引发不满、产生矛盾。新颁布的《民法典》对“依法取得个人信息并确保信息安全”提出了明确要求，使用财政专项资金帮扶监测对象也必须履行公示公告程序。为规范程序管理，《指导意见》增加了农户承诺授权、民主公开两个工作环节。农户承诺授权的内容、民主公开的方式，由各地根据工作实际进行细化。

（三）风险消除

《指导意见》增加了风险消除的明确要求，并根据风险消除的稳定程度，提出对监测对象分类管理的相关要求。即风险消除不再帮，风险不除持续帮。为进一步打消基层顾虑，不对监测对象风险消除时间、比例等提出硬性要求。

四、关于完善帮扶政策

(一)强化政策支持

2020年全面打赢脱贫攻坚战后，对脱贫不稳定户和边缘易致贫户、严重困难户的帮扶同等重要，帮扶政策适用范围应统一。目前，各行业部门已陆续明确了对所有监测对象实行统一的帮扶政策。《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》明确指出，衔接资金用于“对监测帮扶对象采取有针对性的预防性措施和事后帮扶措施”。

(二)坚持精准施策

基层反映，如果像过去帮扶贫困户那样对监测对象叠加各类帮扶政策，会造成新的不平衡，引发群众攀比。例如，家中有大额学费支出的，应该从减免学费、教育补贴等方面进行帮扶，不应再叠加“看病不花钱”等超常规政策。精准施策不仅是脱贫攻坚的重要方略，也是开展防止返贫动态监测和帮扶工作必须秉持的重要原则。为此，《指导意见》明确，应按照缺什么补什么的原则，对监测对象实施精准帮扶，确保帮扶措施管用够用、能用、有用。同时，从监测对象的风险类别、发展需求层面，提出了分类精准帮扶的具体要求。

(三)加强社会帮扶

《指导意见》明确：继续发挥东西部协作、对口支援、中央单位定点帮扶等制度优势，动员社会力量积极参与，创新工作举措，对监测对象持续开展帮扶。相应增加有关内容，鼓励创新举措，鼓励社会力量积极参与。

五、关于强化组织保障

(一)加强组织领导

从防止返贫动态监测和帮扶机制执行情况看，随着脱贫攻坚目标任务如期完成，有的地方工作重视程度有所减弱，有的还是盲目乐观，工作主动性不够，有的存在监测对象动态管理不及时、图省事搞“体外循环”等问题，一定程度影响了防止返贫动态监测和帮扶工作质量。健全防止返贫动态监测和帮扶机制能否真正落地见效，关键在于坚持“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的工作机制，要加强组织领导，压实各级各部门责任。为此，《指导意见》进行了重点强调。《有效衔接意见》明确，充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组作用，建立统一高效的实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调工作机制。防止返贫动态监测和帮扶工作，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的一项重点工作，涉及部门多、专业性强，为厘清职责、提高效率，要求切实发挥中央农村工作领导小组牵头抓总作用和乡村振兴局的工作专责，相关部门根据行业职责做好信息预警、数据比对和行业帮扶，共同推动政策举措落地落实。

(二)加强部门协作

进一步强化部门协作和数据信息共享共用，是实现易返贫致贫人口快速发现和响应的重要保障，是健全防止返贫动态监测和帮扶机制的重要内容。但从实际运行情况看，由于各部门信息化建设程度不同，数据格式不统一，短期内实现信息共享存在一定困难，应当突出重点，分批分级有序推进，优先实现“两不愁三保障”主责部门，以及应急管理等其他相关部门信息系统的实时联网。此外，有些地方已经结合实际探索建立了防止返贫大数据平台，形成了一些经验做法，有了一定工作基础，应当鼓励有条件的地方继续探索创新，支持以省为单位强化部门协作，以点促面推进建立工作机制，推动工作落实。

(三)严格考核评估

《有效衔接意见》明确，脱贫攻坚任务完成后，脱贫地区开展乡村振兴考核时要把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子推进乡村振兴战略实绩考核范围。防止返贫动态监测和帮扶是巩固拓展脱贫攻坚成果的重中之重，过渡期内，要纳入乡村振兴战略实绩考核内容。同时，要加强监督检查，注重结果运用，树立赏罚分明的工作导向。

脱贫攻坚期内对减轻基层负担作出专项部署，深受基层广泛欢迎，在推进防止返贫动态监测和帮扶工作中应继续坚持。为此，《指导意见》对完善数据库、优化指标体系、统一部署工作提出了相关要求。

编 辑：协会信息部

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