《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》政策解读

脱贫人口小额信贷是扶贫小额信贷的延续和优化，是面向脱贫户（含边缘易致贫户，下同）发放的利率优惠、财政贴息的小额信用贷款，用于支持脱贫户发展生产增收致富。脱贫人口小额信贷工作是贯彻落实党中央、国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接决策部署的重要举措，由银保监会牵头，农业农村部、财政部、人民银行、国家乡村振兴局共同参与。脱贫人口小额信贷工作自2014年开展以来，不断发展，日趋成熟，走出一条解决低收入群众贷款难、贷款贵问题的新路子，成为稳定脱贫长效机制的重要组成部分，为促进农村产业发展、增强脱贫群众内生动力、改善乡村治理发挥了重要作用，也为世界减贫事业贡献了中国力量、中国方案。

 

脱贫攻坚期，扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，支持贫困户1800多万户（次）。2021年，脱贫人口小额信贷当年投放750多亿元，支持脱贫户180多万户。原国务院扶贫办委托的第三方机构调查显示，扶贫小额信贷对贫困户增收的贡献率达12.4%。

 

一、政策出台背景

 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆上治国理政的突出位置，汇聚全党全国全社会之力打响脱贫攻坚战。金融扶贫是脱贫攻坚的生力军，习近平总书记高度重视金融扶贫工作，多次强调要做好金融扶贫这篇文章，增加金融资金对脱贫攻坚的投放，提高贫困地区和贫困人口金融服务水平。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》都对金融扶贫作出安排部署，提出明确要求。

 

切实做好金融扶贫工作，加大对贫困地区和贫困群众的金融支持，是打赢脱贫攻坚战的必然要求和重要保障，也是金融系统必须扛起的政治责任。2012年时，我国有9899万贫困人口，大多数贫困群众没有获得过银行贷款，有的甚至没有和银行打过交道。贫困群众贷款难、贷款贵成为金融扶贫首当其冲要解决的问题。

 

我国是农业大国，小农户数量占到农业经营主体98%以上，受农业经营风险较大、缺少抵押担保、信用体系不健全等客观条件制约，融资困难是小农户普遍面临的问题。与一般农户相比，贫困户的融资难题更加突出。

 

一是从信贷需求端来看，贫困户的信贷需求更加小额分散，更加缺少抵押和担保，生产经营能力更弱，在信贷资源竞争中处于更加弱势的地位。

 

二是从信贷供给端来看，银行机构开展贫困户小额信贷业务经营成本较高，信贷风险较大，不但无利可图，甚至可能亏损，导致银行机构意愿不高、积极性不足。

 

三是从传统解决模式来看，一般是通过提高融资成本的方式，来解决低收入群体融资难的问题，贷款利率往往大大超出贫困群众的承受能力，不能适应打赢脱贫攻坚战的要求。

 

四是从国际经验来看，解决低收入人口贷款问题没有成熟的做法和经验可循，发达国家和发展中国家的普惠金融模式，都不能有效解决贫困人口融资难、融资贵问题。

 

因此，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题，切实满足贫困群众融资需求，必须认真学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，坚持一切从实际出发，加大政策支持力度，发挥各方工作合力，大胆创新、勇于实践，持续推进，久久为功，走出一条新路子来。

 

二、工作历史沿革

 

2014年以来，有关部门在认真总结农村金融正反两方面经验的基础上，经过深入研究、反复论证，针对贫困群众的融资需求和生产特点，统筹考虑贫困群众增收需要和金融机构实际，创新推出了扶贫小额信贷(2021年改为脱贫人口小额信贷)，有效解决了贫困群众贷款难、贷款贵问题，成为脱贫攻坚的“金字招牌”。

 

（一）2014-2016年：探索发展时期

 

2014年12月，原国务院扶贫办、财政部、人民银行、原银监会、原保监会联合印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，正式启动扶贫小额信贷工作，鼓励引导银行机构向贫困群众发放小额优惠贷款，并建立风险补偿机制。

 

（二）2017-2018年：规范发展时期

 

2017年，有关部门联合印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，首次明确扶贫小额信贷的政策要点，即“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”，扶贫小额信贷成为统一标准的专属金融产品。

 

对部分地区存在的“下指标”“定任务”发放贷款、“户贷企用”、贷款用于非生产用途等问题，有关部门深入调查研究，及时召开会议，采取切实措施予以纠正和规范，促进扶贫小额信贷工作持续健康发展。

 

（三）2019-2020年：成熟发展时期

 

2019年，有关部门联合印发《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》，明确要求一手抓精准投放，能贷尽贷；一手抓规范完善管理，防范化解风险，进一步优化扶贫小额信贷政策要点，并对续贷展期、逾期贷款处置、完善风险补偿机制等作出安排部署。

 

2020年2月，有关部门联合印发《关于积极应对新冠肺炎疫情影响 切实做好扶贫小额信贷工作的通知》，将受疫情影响还款困难的扶贫小额信贷还款期限延长6个月。2020年6月，有关部门又联合印发《关于进一步完善扶贫小额信贷有关政策的通知》，将受疫情影响还款困难的扶贫小额信贷还款期限进一步延长到2021年3月底，并将符合条件的边缘易致贫人口纳入政策支持范围。

 

（四）2021年以来：转型发展时期

 

2021年3月，银保监会、财政部、人民银行、国家乡村振兴局联合印发《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》，将扶贫小额信贷更名为脱贫人口小额信贷，主要政策要点保持不变，与扶贫小额信贷实现平稳过渡。2021年6月，农业农村部、银保监会、国家乡村振兴局联合召开全国脱贫人口小额信贷工作电视电话会议，对做好过渡期脱贫人口小额信贷工作进行再动员再部署。

 

三、政策主要内容

 

脱贫人口小额信贷是精准支持脱贫户发展生产的金融帮扶产品，是过渡期内金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要工作，是一项全面系统的帮扶政策。主要内容有以下五个方面：

 

(一)政策要点

 

支持对象是建档立卡脱贫户和边缘易致贫户；贷款金额原则上5万元以下，对符合条件的脱贫户可追加贷款至10万元；贷款期限为3年期以内；贷款利率不高于贷款市场报价利率(LPR);实行免担保免抵押，财政资金予以适当贴息；鼓励通过设立风险补偿金等方式建立风险补偿机制;政策实施时间是过渡期内(2021-2025年)。

 

(二)切实满足脱贫人口信贷需求

 

坚持户借、户用、户还，借款人年龄应在18—65周岁，贷款用于发展生产和经营。银行机构要积极做好信贷投放，努力满足脱贫群众贷款需求，确保应贷尽贷。脱贫人口小额信贷（含未到期的扶贫小额信贷)可续贷或展期1次，续贷或展期期间各项政策保持不变。已还清贷款且符合贷款条件的脱贫户可多次申请贷款。

 

(三)努力防控信贷风险

 

要求银行机构完善脱贫人口小额信贷管理机制，认真做好贷前调查、贷中审查和贷后管理，不过度强调获贷率，避免向不符合条件的脱贫户发放贷款。发挥多方合力，加强分析研判，积极争取地方党委、政府支持，稳妥处置逾期贷款，进一步健全风险补偿和分担机制。

 

(四)夯实工作基础

 

在脱贫地区培育发展县域支柱产业和优势特色产业，促进脱贫群众融入产业发展。大力创建信用乡镇、信用村、信用户，推进脱贫地区信用体系建设。以乡镇为单位建立主责任银行制度，对脱贫人口实行名单制管理。持续开展银行基层机构和基层党组织“双基”联动，提高金融服务脱贫群众能力和质效。

 

(五)各部门责任分工

 

银保监会负责实施差异化监管政策，指导银行机构做好脱贫人口小额信贷发放和风险防控。人民银行负责用好再贷款、差异化存款准备金等货币政策工具，支持脱贫人口小额信贷投放。财政部门负责及时安排财政贴息资金。农业农村和乡村振兴部门特别是县级机构，负责做好组织协调、政策宣传、产业指导等工作。

 

四、主要特点和创新点

 

脱贫人口小额信贷立足我国基本国情农情，充分发挥党的领导政治优势和中国特色社会主义制度优势，创造性地解决脱贫群众融资难题，具有鲜明特点，取得创新突破。

 

（一）脱贫人口小额信贷的特点

 

脱贫人口小额信贷具有以下5个特点：

 

一是支持对象精准。脱贫人口小额信贷是精准支持到户的金融帮扶产品，乡村振兴部门向银行机构提供脱贫户名单并定期更新。贷款由本人使用，必须用于发展生产和开展经营，不允许以入股分红、转贷、指标交换等方式将贷款交由企业或他人使用，不能用于家庭消费等非生产性支出。

 

二是贷款匹配性较好。据调查，90%以上的脱贫户将贷款用于种植业和养殖业。针对脱贫群众的信贷需求，脱贫人口小额信贷对贷款额度和期限作了精心设计，在满足脱贫户信贷需求的同时，避免脱贫户承担过大的还款压力，贷款期限也与农业生产周期相匹配。

 

三是贷款使用成本低。考虑到脱贫户的利息承担能力有限，脱贫人口小额信贷以最优惠的利率向脱贫户发放贷款，有的银行机构在LPR利率基础上有所下浮。各地还安排财政资金对贷款予以贴息，大部分地区是全额贴息，脱贫户相当于无偿使用贷款。

 

四是贷款覆盖面广。脱贫人口小额信贷门槛低、受众广，而且是信用贷款，不需抵押担保，贷款办理手续较为简便，脱贫群众的可获得性较高。

 

五是全过程帮扶。积极发挥村“两委”、驻村工作队力量，在贷款申请、使用、偿还全过程给予支持，特别是帮助脱贫户选准产业项目，开展生产技能培训，解决销售难题，切实做到“贷得到、用得好、还得上、可持续”。

 

(二)脱贫人口小额信贷的创新点

 

脱贫人口小额信贷在制度设计、贯彻落实、组织实施等方面进行了系统创新、实践创新，主要体现在以下三个方面：

 

一是制度设计统筹兼顾、科学合理。将政府推动引导和银行机构自主经营结合起来，政府部门发挥好政策支持的优势，银行机构发挥好市场经营的优势，共同推动脱贫人口小额信贷发展。将金融支持政策与财政支持政策结合起来，对脱贫人口小额信贷予以再贷款政策、差异化监管政策支持，财政资金予以贴息，银行机构开展脱贫人口小额信贷，可以实现保本经营，提高工作的可持续性。将信贷投放与风险防控结合起来，一方面要求银行机构对符合信贷条件的脱贫户做到应贷尽贷，另一方面设立风险补偿金，动员基层党组织协助做好贷款清收，推动脱贫人口小额信贷规范健康发展。

 

二是基层实践因地制宜、大胆创新。如建立分片包干责任制，以乡镇为单位设立主责任银行，实施名单制管理；银行机构对脱贫人口小额信贷单列信贷计划、单独配置资源、单独客户认定审批、单独考核核算；探索形成“基层党组织+龙头企业（农民合作社)+脱贫户”、“信贷+保险”等典型模式；建立县乡村三级金融服务体系，推动基层银行机构和基层党组织开展“双基联动”。

 

 

三是组织实施发挥合力、久久为功。银保监会、农业农村部、财政部、人民银行、国家乡村振兴局分工明确，密切配合，先后联合印发6份文件对脱贫人口小额信贷工作进行安排部署。有关部门在各自领域持续推动脱贫人口小额信贷工作，年初有布置，年中有督促，年底有总结。专门建立脱贫人口小额信贷信息系统，每月统计分析，定期会商调度，按时通报情况，共同开展调研，及时研究解决新情况、新问题，推动脱贫人口小额信贷工作持续健康发展。

 

五、典型经验做法

 

多年来，各地在开展脱贫人口小额信贷工作实践中，求真务实、开拓创新，涌现出一批典型做法和模式。

 

(一）河南卢氏模式

 

河南省卢氏县建设金融服务、信用评价、产业支撑、风险防控“四大体系”，形成“政银联动、风险共担、多方参与、合作共赢”的金融帮扶“卢氏模式”，有效破解了政策落地难题。

 

一是针对“银行网点少，服务无法保障”的问题，建设金融服务体系。县级设立金融服务中心、乡镇设立金融服务站、村级设立金融服务部，组成三级金融服务体系。县中心、乡服务站实行每天受理，村部每周两天集中受理，县农商行包村受理，其他合作银行预约受理。

 

二是针对“贷款方式改变，信用难以评定”的问题，建设信用评价体系。采用“政府主导、人行推动、多方参与、信息共享”的方式，依据“三好三强、三有三无”（即遵纪守法好、家庭和睦好、邻里团结好，责任意识强、信用观念强、履约保障强；有劳动能力、致富愿望、致富项目，无赌博吸毒现象、失信欠贷或者好吃懒做的行为)的定性标准和13类144项定量指标，全面采集信用信息，建立覆盖全县的信用信息大数据库，准确评级授信。

 

三是针对“贷款用于生产，项目不好选”的问题，建设产业支撑体系。大力发展以菌、药、果为重点的绿色农业和以农副产品、中药材精深加工为重点的特色产业。建立“龙头企业带动、合作社组织、脱贫户自主经营、基地承载”的利益联结共享机制，探索发展订单农业、合作经营、劳务增收、“产权+劳务”四种带动模式。

 

四是针对“免抵押、免担保，风险防控困难”的问题，建设风险防控体系。建立风险防控“五道防线”，即贷款资金监管、续贷资金周转、保险跟进防范、风险分担缓释、惩戒约束熔断。

 

(二)湖南宜章经验

 

湖南省宜章县坚持“政府主导、银行主体、市场运作、稳步推进”，探索实行脱贫人口小额信贷“四员”服务，确保贷款“用得好、有效益”。

 

一是信贷管户员。统筹协调各乡镇支行信贷业务骨干，通过分片包村，担任小额信贷管户员，负责金融帮扶政策宣传、贷前调查、风险评估、评级授信、审批发放、资金监管、风险防控等。

 

二是产业指导员。统筹整合乡镇技术人员、驻村工作队队员、乡村干部等，担任帮扶产业指导员，负责宣传产业帮扶政策，指导贷款户因地制宜选择产业项目。

 

三是科技特派员。统筹协调省市科技人才和省、市、县科技特派员等科技人才，担任帮扶产业科技特派员，负责开展实用技术培训和科技服务。

 

四是电商销售员。培训农村具有一定文化程度、有电子商务工作经验、沟通能力较好的人员担任电商销售员，负责运营农村电商服务平台，帮助销售农产品。

 

(三)湖北省农信联社“六专”机制

 

湖北省农信联社建立“六专”机制，不断加大脱贫人口小额投放，有效防控信贷风险，取得积极成效。

 

一是专项计划。单列脱贫人口小额信贷计划，对符合贷款条件的脱贫户做到应贷尽贷。

 

二是专门档案。对有贷款意愿、有就业创业潜质、有技能素质、有一定还款能力的脱贫户建立专门档案，进行重点对接，不断提高信贷覆盖面。

 

三是专优利率。对脱贫人口小额信贷严格执行LPR利率，对受疫情影响出现还款困难的贷款延长还款期限，下调延期贷款利率。

 

四是专属模式。推出“脱贫户+农商行+土地流转”“脱贫户+农商行+乡村能人”等帮扶模式，支持脱贫户发展产业。

 

五是专门流程。参照村委会评定的信用级别，对脱贫户评级授信，做到“一次核定，随用随贷、余额控制、周转使用”。疫情期间，建立信贷服务绿色通道，简化贷款审批流程，适度下放审批权限，实行容缺办理。

 

六是专项考核。对脱贫人口小额信贷实行单独考核，认真落实提高脱贫人口小额信贷不良率容忍度和尽职免责的监管要求，提高基层员工工作积极性。

 

六、下一步重点工作

 

(一)加强组织领导，压实工作责任

 

脱贫人口小额信贷是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点工作，也是“我为群众办实事”实践活动的重要内容。要从讲政治的高度认识脱贫人口小额信贷工作，提高政治站位，强化责任担当。建立健全横向到边，纵向到底的工作格局，一级抓一级，层层抓落实，确保政策落实、责任落实、工作落实，为增强脱贫群众获得感、幸福感、安全感，不断巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴作出更大贡献。

 

(二)坚持目标导向，加大工作力度

 

要一手抓信贷投放，一手抓风险防控，推动脱贫人口小额信贷持续健康发展。进一步加大脱贫人口小额信贷政策宣传力度，让脱贫群众了解政策、掌握政策、用好政策。督促银行机构配置充足的信贷资源，对符合条件的脱贫户切实做到应贷尽贷。继续发挥好村“两委”、驻村工作队等基层组织作用，加强全过程帮扶。贷款集中到期压力较大的地区要制定工作预案，积极稳妥处置逾期贷款，不断完善风险补偿机制。

 

(三)健全支持政策，完善工作机制

 

不断优化完善脱贫人口小额信贷政策，督促引导银行机构进一步改进信贷服务，更好地满足脱贫群众信贷需求。进一步发挥部门合力，强化监测分析，定期部门会商，加强工作调度，及时通报情况，开展联合调研，不断完善脱贫人口小额信贷工作机制。

 

(四)总结经验做法，加强宣传引导

 

深入总结各地开展脱贫人口小额信贷工作的好做法、好经验，大力宣传推广，发挥典型示范带动作用。对典型案例加大新闻宣传力度，营造良好舆论氛围。做好对外宣传，讲好脱贫人口小额信贷故事，为世界减贫事业传播好中国声音。

编 辑：协会信息部

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